地方創生

地方創生在台灣，在 2019 年正式成為國家政策。但「地方創生」這個詞並不是台灣自己發明的。在台灣之前，日本早已先一步面對人口減少、高齡化，以及人口持續往東京等大都市集中的問題。

一、日本地方創生

2014 年，日本社會曾經出現一個相當震撼的說法：如果當時的人口移動與少子化趨勢持續下去，到了 2040 年，全日本可能有 896 個市區町村，被列為「消滅可能性都市」。

所謂的「消滅」，當然不是說這些地方會突然從地圖上消失。真正令人擔心的是，當人口持續減少，尤其是年輕人口不斷離開，一個地方將逐漸失去維持自身生活的能力：沒有足夠的孩子，小學便可能裁撤；沒有足夠的消費人口，商店便難以生存；沒有足夠的乘客，公車、鐵路等公共運輸便開始減班甚至停駛；當生活越來越不方便，原本還願意留下的人，也可能因此不得不離開。

人口減少，並不只是「人變少」而已。它可能形成一個不斷自我加速的循環：人越少，生活機能越難維持；生活越不方便，人便越難留下；而人越難留下，地方也就更加萎縮，陷入某種死亡螺旋。

正是在這樣的背景下，日本政府於 2014 年開始推動「地方創生」，希望透過「まち・ひと・しごと」，也就是「城鎮、人與工作」彼此之間的重新連結，回應人口減少與東京一極集中的問題。

台灣所談的地方創生，很大程度也是從這套政策經驗而來。

二、台灣地方創生

2017 年底開始，行政院要求國發會參考日本地方創生的政策與推動體制；到了 2018 年，國發會開始系統性規劃台灣自己的地方創生政策，並在隔年將 2019 年正式定為「台灣地方創生元年」。

之所以借鏡日本，是因為台灣面對的問題，與日本有著某種程度的相似。上個世紀以來，台灣快速工業化、都市化，就業、教育、醫療與各種公共資源也逐漸往都市集中。許多年輕人為了升學與工作離開家鄉，而後隨著少子化、高齡化逐漸加劇，人口開始出現自然減少，許多非都會地區便同時承受了「年輕人口外移」與「人口本身減少」兩種危機。

必須要著重說明的是，許多地方曾經歷過戰後嬰兒潮所帶來的急速擴張，人口大量增加，因此誕生學校、養得起市場、雜貨店、餐廳、文具店、單車行，也支撐得起公車、火車站與各種生活服務。但是不到幾十年的時間，人口結構迅速反轉。學生變少，小學開始裁併；居民變少，商店一間一間關閉；乘客不足，公車減班、車站裁撤；銀行、郵局、醫療與其他生活機能也可能逐漸撤離。

於是地方所面對的，並不只是「經濟不好」，而是整套支持人們生活的系統，開始一點一點鬆動。即使有人喜歡自己的家鄉、想要留下，也可能因為沒有工作、沒有學校、沒有交通、沒有醫療，最後不得不離開。

到了 2026 年，這種變化已經能從最新的人口統計與推估中看得更加清楚。國發會在 2026 年 8 月發布的《中華民國人口推估（2026 年至 2075 年）》指出，台灣 2025 年的總生育率已降至 0.695。也就是說，若依當年的各年齡別生育情況推算，一名女性一生平均生育不到一名子女。這不是指每個家庭實際生了幾個孩子，而是反映整體人口世代更替的困難。同一版推估還顯示，2026 年全年出生數可能只有約 9.4 萬人。

在國發會的中推估情境下，台灣總人口可能從 2026 年約 2,319 萬人，降至 2075 年約 1,215 萬人，幾乎減少一半。然而，比五十年後的人口規模更值得注意的是，眼前不到十年的變化：0 至 14 歲人口可能從 2026 年約 258 萬人，降至 2035 年約 151 萬人，減少超過四成；同一期間，65 歲以上人口占比則由 20.9% 上升至 28.7%。

孩子變少、長者變多，影響的不只是出生率這個數字。當一個地方的學齡人口減少，學校便更難維持；當長者增加、青壯年外移，醫療、長照、交通與家庭照顧的負擔，就更加集中在留下的人身上。原本各個村落都能維持的雜貨店、公車與醫療服務，未來可能需要跨村落的合作，才能繼續提供。

如果把時間再拉長，國發會推估到了 2045 年，65 歲以上人口將占全國約 37%；到了 2075 年，甚至可能超過一半（52.9%）。每名長者對應的 15 至 64 歲工作年齡人口，也可能從 2026 年的 3.2 人降到 2075 年的 0.8 人。這不是說每位青壯年都一定要照顧一位老人，而是說，支撐照顧、服務與地方經濟的人口結構，將和我們熟悉的社會很不一樣。

不過，也不能直接拿全國的人口推估，斷定每個村落都會以相同速度衰退。有些地方因為家庭移入、產業轉型或學校的改變，仍可能出現新的人口與生活網絡。地方創生要面對的，正是這種差異：辨認一個地方真正失去了什麼，又還保有什麼條件，讓人願意繼續生活在這裡。

這也是地方創生最初試圖回答的問題：

要怎麼樣，才能讓一個地方重新擁有讓人留下來生活的條件？

因此，台灣一開始的地方創生帶有很強烈的產業與經濟思維。政策認為如果地方能夠找到自己的特色，發展產業、創造工作與收入，那麼年輕人便可能留下來；如果有人留下來，消費與服務便有機會維持；地方經濟重新轉動之後，人口也可能逐漸回流。

這也是為什麼地方創生經常談「地方 DNA」、地方產業、品牌、創業、青年返鄉，以及如何把地方原有的資源重新轉換成具有經濟價值的事業。但事情並沒有想像中那麼簡單。因為一間生意成功的店，不一定能救回一條逐漸消失的公車路線；一個受到歡迎的地方品牌，也不一定能解決老人就醫、孩子就學與青年居住的問題。

甚至一個地方可能觀光客越來越多、商品賣得越來越好，真正生活在那裡的人，卻依然越來越少。於是地方創生的問題，也開始逐漸從：「地方要怎麼重新賺錢？」往另一個問題移動：「地方要怎麼繼續生活？」

到了 2024 年，行政院核定下一階段的地方創生政策，也就是 2025 至 2028 年的「地方創生 3.0」。這一階段不再只強調產業，而是將政策核心放在「永續、公益、共好」，並進一步納入青年支持、生活基礎建設、跨域合作、企業參與等不同面向。

如果用我們比較習慣的語言來說，這其實也開始碰觸到一件事情：地方的韌性。

所謂韌性，並不是讓一個地方永遠不會衰退，也不是要求人口一定重新成長。它真正問的是：當人口減少、產業改變、天災、疫情，或者其他外在衝擊來臨的時候，一個地方是否仍然有能力維持基本的生活、照顧彼此，並且找到新的方式繼續存在。

因此，地方創生走到後來，真正要創造的或許不只是「地方的新產業」。

它所試圖創造的，是一個地方繼續讓人生活下去的可能。

若想了解居民參與及公共治理的實踐方式，可以接著閱讀〈社區營造〉。